REFORMASI BIROKRASI ATAU REFORMASI PIMPINAN?

oleh Prijono Tjiptoherijanto*

“Birokrat tulen adalah seorang yang benar-benar mempunyai bakat menakjubkan. Dia menulis dalam bahasa Inggris yang tidak dipahami semua orang di dunia, Dia juga memiliki kemampuan yang luar biasa untuk membuat peraturan yang sangat membingungkan dan tidak  mungkin bisa dijalankan.” Sindiran Henry Mencken yang ditulis pada tahun 1930 itu sangat tajam menghunjam jantung para aparatur negara. Birokrasi pemerintahan yang menjalankan roda pembangunan dan pelayanan masyarakat. Tidak mengherankan kalau kemudian, Dr. Eko Prasojo, guru besar dari Universitas Indonesia, merasa gerah melihat prinsip-prinsip “good governance” yang menjadi acuan bagi banyak negara di dunia, tidak berjalan di Indonesia. Mengapa semua itu berlaku? Jawabannya sederhana. Belum ada “kemauan politik” (political will) untuk secara sungguh-sungguh melaksanakan “tata kelola pemerintahan yang baik” tersebut. Lalu dari mana seharusnya “kemauan politik” itu datang? Jawabannya jauh lebih sederhana dari pertanyaannya. Dari pimpinan tertinggi suatu negara. Jadi, mana yang perlu dilakukan lebih awal? Reformasi birokrasi atau reformasi kepemimpinan agar pemerintahan mampu berjalan baik?

Dr. Mahathir Mohammad, betapa pun banyak pihak yang kurang senang, atas tindak-tanduknya, telah meletakkan landasan kuat bagi reformasi birokrasi di Malaysia. Melalui  “New Economic Policy (NEP)” yang diteruskan dengan “Malaysian Incorporated“, perubahan dalam pengelolaan pemerintahan dilakukan. Meskipun kemudian pada “Pemilihan Raya 2008” ternyata bahwa NEP telah memicu perasaan diskriminatif dari kelompok etnis tertentu, karena hak-hak istimewa yang diberikan kepada “Bumiputera”, tetapi tetap tidak bisa dinafikan bahwa reformasi birokrasi dimulai pada masa pemerintahan Mahathir. Bahkan “Client Charter” yang berupaya untuk meningkatkan pelayanan kepada konsumen, yaitu masyarakat luas, juga diperkenalkan pada saat itu. Meskipun merupakan semacam tiruan dari yang berlaku pada sistem administrasi publik di Inggris, tentunya tidak perlu dipersoalkan. Apalagi Malaysia memang juga merupakan anggota dari Negara-Negara Persemakmuran.

Mantan Perdana Menteri Thailand, Thaksin Shinawatra, yang di tanah airnya menghadapi berbagai dakwaan korupsi, juga merupakan seorang pemimpin yang mengawali reformasi birokrasi di negaranya. Pendirian badan baru, “Office of the Public Sector Development Commission (OPDC)” yang bertugas untuk melakukan reformasi kelembagaan, sementara masalah kepegawaian tetap ditangani oleh “Office of the Civil Service Commission (OCSC)” yang memang telah lama berdiri pada tahun 2002, setahun setelah Thaksin berkuasa, menunjukkan perhatian yang sunguh-sungguh untuk melakukan reformasi birokrasi. Melalui lembaga ini kemudian reformasi kepegawaian juga dilakukan dengan memberlakukan golongan 9 sampai 11, seperti golongan kepangkatan IV dalam sistem PNS di Indonesia saat ini, atau semacam pimpinan puncak di sektor swasta. Selain memperoleh tambahan penghasilan dalam bentuk bonus yang lumayan, pengangkatan dan penempatan pejabat dari luar birokrasi juga dimungkinkan untuk golongan kepangkatan tersebut. Artinya, untuk level direktur, atau setara Eselon II atau JPT Pratama sampai “permanent secretary”, bisa berasal dari luar jajaran birokrasi pemerintahan.

Lee Myung-bak, Presiden Korea Selatan yang baru terpilih pada akhir tahun 2007 dan kemudian dijatuhkan, langsung memerintahkan untuk melakukan reformasi kelembagaan agar mempunyai suatu pemerintahan yang “kecil namun sangat professional dan kuat”. Dalam bahasa administrasi publik sering disebut sebagai suatu pemerintahan “SPAS” atau kependekan dari “Small, Professional And Strong”. Suatu pemerintahan yang berskala kecil dan menyerahkan sebagian besar tugas-tugas pelayanan kepada pihak swasta, tetapi pelayanan publik yang sangat mendasar, seperti pendidikan dasar dan kesehatan masyarakat, tetap menjadi wewenang negara. Selain itu untuk memungkinkan adanya pemerintahan yang kecil tersebut, seluruh lapisan masyarakat diharapkan ikut berpartisipasi membantu pelaksanaan tugas-tugas Pemerintah. Artinya masyarakat tidak perlu harus selalu bergantung pada negara untuk menyelesaikan persoalan yang dapat mereka tangani sendiri. Kerjasama dari masyarakat luas memang sangat diperlukan untuk mewujudkan bentuk pemerintahan yang ingin dibangun semacam itu.

Gagasan bentuk pemerintahan yang kecil tetapi kuat ini sebenarnya berasal dari Francis Fukuyama, pemikir politik yang terkenal dengan berbagai pandangannya yang tajam. Menurutnya walaupun pemerintah terpaksa mengurangi wewenangnya dalam bentuk suatu pengelolaan negara semacam itu, tetapi harus tetap memiliki pengaruh pada bidang-bidang tertentu. Pertahanan, kesejahteraan masyarakat dan pelayanan publik tetap merupakan wewenang suatu pemerintahan yang perlu dihormati seluruh warganegara. Dalam hubungan ini sudah betul apa yang diminta oleh  Presiden Lee agar Federasi Serikat Pekerja di Korea Selatan benar-benar mengikuti hukum dan peraturan yang berlaku dan tidak seenaknya melakukan pemogokan ataupun protes demonstrasi yang hanya akan mengganggu bukan saja proses produksi, tetapi juga akan menghambat aktivitas masyarakat luas dalam melaksanakan tugas rutin mereka sehari-hari.

Para pemimpin yang berhasil melakukan reformasi ekonomi pada paruh terakhir abad 20 lalu, pada umumnya menekankan pragmatisme dan me-nerapkan ideologi negara serta betul-betul melakukan pembangunan ekonomi dari sekedar hanya bermain politik dan pencitraan saja. Presiden Ronald Reagan, Perdana Menteri Margaret Tacher, Pemimpin China Deng Xiaoping, atau Perdana Menteri Jumichiro Koizumi, adalah contoh para pemimpin yang berhasil mendirikan landasan kuat bagi negara mereka melalui suatu bentuk pemerintahan yang kecil dan kepemimpinan yang kuat. Mungkin bahkan sedikit “tangan besi” seperti yang dilakukan mantan Perdana Menteri Lee Kuan Yew dari Singapura.

Undang-Undang tentang Kepegawaian yang pernah diterbitkan di masa pemerintahan Presiden Habibie, pada tahun 1999 dan merupakan Amandemen dari Undang-Undang masa Orde Baru, telah direvisi pada tahun 2014 melalui UU No.5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara (ASN). Terdapat satu pasal yang tidak pernah dilaksanakan oleh pemerin-tahan-pemerintahan terdahulu sebelum terbitnya Undang-Undang No.5 tersebut. Pembentukan suatu “Komisi Kepegawaian Negara” atau disingkat KKN, yang mungkin mampu membuat reformasi birokrasi secara baik dan  terarah serta bisa saja menjadi landasan dari pembentukan suatu pemerintahan yang kecil, professional tetapi kuat. Melalui UU No. 5 Tahun 2014 “Komisi Kepegawaian Negara” diubah menjadi “Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN)”. Sayang, tidak seorang pun pimpinan negara yang memikirkan perlunya reformasi birokrasi sesuai pasal-pasal yang berhu-bungan dengan pembentukan KASN tersebut.

Jakarta, 5 Juli 2017

 

*Prijono Tjiptoherijanto adalah Guru Besar Tetap pada Universitas Indonesia yang pernah mengadakan penelitian mengenai “Reformasi Birokrasi di Negara-Negara ASEAN” dan menerbitkannya dalam bentuk sebuah buku.